江小涓：高度联通时代政府与市场边界的合理划分

《高度联通时代政府与市场边界的合理划分》

8月18日上午，以“国家治理现代化与可持续发展”为主题，由清华大学公共管理学院和云南省玉溪市人民政府联合主办的第十三届清华大学公共管理高层论坛在玉溪隆重开幕。江小涓做《高度联通时代政府与市场边界的合理划分》主题演讲 。

江小涓：

尊敬的应光书记，新明秘书长，德华市长，尊敬的洪波院长，过勇书记，清华公管学院的各位老师、同学、尊敬的各位校友、各位来宾，我很高兴有这样的机会和大家分享这样一个主题的讨论。

我选择用“高度联通时代”作为一个主题，是因为我觉得涉及到公共管理和社会服务的领域时，它是现在时代最重要、最本质的一个特征。领导人高度重视网络时代的治理体系，对推进国家治理体系和治理能力的现代化，对加快用网络信息技术推进社会治理，对让人民群众共享互联网发展成果，在这些方面都有很重要的论述。

从我本人多年研究和工作的实践需求来讲，改革开放四十年以后，政府的职能和政府的机遇和挑战发生了一些变化，以往多年我们强调让市场更大程度地发挥作用，实际上管理就是放手为主，大概是这样一个最主要的线索。

进入新的阶段以后，社会管理和公共服务的需求在持续增长，它会带来一个变化，这个变化不是中国当今时代的问题，而是一个全球普遍的问题，按照传统理论，公共服务业是低效率的产业，增加供给将导致财政支出和社会成本持续上升，甚至导致增长的停滞，国外有学者把高收入阶段以后公共服务持续的增长作为增长率下降的重要因素来处理。我们现在走进转型时期，处在一个由网络和技术推动社会高度联通，公共服务效率极大提升的新阶段，但与此同时，传统公共服务中的外部性、公共性、垄断性又有新的特点，又为公共政策带来了很多挑战，所以我觉得这个主题是有比较重要的时代性的。

来看一个例子，这是一周前很多朋友发给我的公众号中的一件事：巨头入局，“智慧城市”争夺战开始了。标题就很有意义。首先是智慧城市，城市管理是政府非常重要的一项管理职能，巨头入局就是大的数字技术公司开始踏入到公共管理领域，还有“争夺战”，不是社会职责，不是服务社会的理念，而是一个商业模式，这个标题后面跟了很多评论，我把评论整理成了三部分：

第一、完全赞同。说可以依托新技术更好地治理城市，这是公私合作的新模式，是企业的社会职责开始介入公共服务领域。这是一组，完全赞同的观念。

第二、基于商业角度的评论。说“太好了”，这些公司进入这些领域，大数据商业开发前景非常广阔，因为智慧城市的数据点非常多，它不仅仅是交通梳理，还会带来很多机遇。物联网有了新的、巨大的平台，企业营销会更加精确。

第三、迟疑/担心的观点。

1、入局企业会获得巨量的公共数据。

2、公民的行踪处处可觅。确实有这个问题，我在现场看过一个城市的数据，我想很多人的行为不希望被公众或别人了解，但在智慧城市的网络中可以非常清晰地看到。

3、私人数据的非许可使用。城市公交系统是公共利益，但数据被其它公司拿来以后，会带来很多的数据使用，后面我们都会有所接触。

以上是举个例子，在联通时代会带来什么新的变化。讨论的三个问题：

高度联通时代公共服务背景变化和效率提升。

政府和市场边界的变化。

中国学术界应该做出原创性贡献。

一、高度联通时代公共政策背景变化和服务效率提升。

公共服务是典型的劳动密集型低效率产业，2012年开始服务业成为中国第一大产业，2015年开始服务业的比重超过50%，这两年仍然在迅速上升。传统服务业本身就是低效率的产业，它生产消费同时同地、人对人，不能使用高效率的机器设备，这是经济学理论上一个最基础的判断。

公共服务又是传统服务业的典型形态，比如教育、医疗、文化、养老，这些都不能用机器设备替代人力，多少年在制造业效率几十倍提升的同时，传统服务业，包括公共服务业的效率是很难提升的。单位公共服务的成本较快上升，即使服务总量不变，也需要国民收入中越来越大份额的投入，所以我们讲公共服务过快增长可能会成为政府的一个拖累、一个负担、一个压力。这是我们回看其它国家的一些经验。

数字时代实现了经济社会的高度联通之后带来了很多重要变化，我们都从双向讲，一个是服务或产品信息可以非常便捷、低成本地送给消费者，消费者也可以便捷、低成本地搜索到所需要的服务和产品，从供需双方通过网络高度联通，出现了一个新的变化。

高度联通导致了服务业性质的变化，网络空间服务改变了服务最基本的性质，一个规模经济极为显著，一个网络剧的网络观众是一个还是亿个，制作成本相同；范围经济也极为显著，一个服务平台形成后可以销售多个产品，许多公共服务的性质也随之发生了变化，刚才清华的在线认证很清楚地看到了，我们现在通过互联网教育之后，多少年大学师生比一百年在全球是没有变化的，中小学课堂学位数（不论36人还是45人）是没有变化的，甚至中小学课堂学生数在过去一百年中在西方平均从45人缩到26人，一个老师教多少学生，效率并没有很大的变化。

随着网络、随着联通社会的形成，慕课系统上好的课程有几万、几十万人在线观看。还有人工智能辅助医疗，网络空间文化服务都带来了公共服务效率的极大提升，我举两个例子。

二、政府和市场边界的变化

在高度联通时代由于有外部性，由于规模不经济，由于它是公共产品，由于信息的不对称，必须由政府提供的一些公共服务可能具备了商业化提供的条件，这是我们讲“边界变化”的一个方面。它带来两种变化：

一个是政策变化的移动；二是出现了很多边界模糊的新领域，后面我们会跟大家一件一件分享。

首先是原有边界的移动。

我们先看，以公共服务为例，首先企业介入了公共服务领域，企业多少年来都在为老百姓提供一些服务，但那时候它是公益或慈善，当今阶段就是可持续的商业模式了，原本的公共服务由企业提供，变成了可持续的商业模式，我举个例子：

多少年我们都讲“大型运动场要对老百姓开放”，低价或免费，但运作起来是很困难的，因为大型运动场的运动面积大概只占15%到20%，有很多辅助设施，开放以后即使收费很低，我本人附近就有一个我家附近的卡，打一场乒乓球20块，打一场羽毛球90块，它认为成本已经是最低的了，政府要补钱，老百姓还不能充分活动，现在有很多商业公司在提供群众体育运动，这是一家创业公司，正在做，虽然它是商业化公司，它提供的场馆活动收费比政府定价低，而且不要补贴。它依托两个特点：人数多。虽然收费低，但它广泛应用网络，非常高效地组织了所有大中小场馆的时间分配和活动分配，商业运作、成本更低、老百姓更实惠、不需要政府补贴，这是联通社会之后发生的重要变化。

还有一种：群众体育活动本身就成为了商机，大家都知道广场舞，有点儿扰民，但现在1亿人在这项活动上黏着，体育总局、行政管理部门为了服务这个领域的老百姓动员了很多专家，编了好几十套舞去推广，没用。为什么呢？现在很多网站在做这件事情，有一个很有名的网站，叫“糖豆”，专门提供广场舞的各种活动，几百种群体、小组、大组的活动在上面，你点开看，可以选可以教，自己编的舞可以上传，不断组织各种比赛。有时候广场舞的大妈们会和其他广场使用者发生冲突，有时候冲突非常严重，为什么呢？那天有重要比赛，我们都排了三个月，现场拍视频要上传，你今天不让我活动了，跟你没完！类似这样的只要有人数、只要有量，就是商机，在网络时代，关注力就是生产力。现在有六个广场舞的服务网站，它是可以商业化运作的，用不着政府操心，内容非常丰富，上去看看我自己都跟着乐，好像不跳不行。

还有一种是文博领域，现在政府要求博物馆对公众免费开放，是一个很大的负担，免费开放后（现在限制了人数）进去乘凉的有、约会的有，干什么的都有，是财政一大笔支出，现在互联网公司入局文博领域，说我可以缓解政府负担，而且维持博物馆运营，它要的是网络上和实体线下人流群，这是百度和国家文物局合作建立的一个AR博物馆，这是原有边界的移动，需要政府提供的公共服务化为了一种可以运作的商业模式。

二是市场监管，不细讲了，我们来看一个例子，这是世界知识产权组织的副总今年6月份去看的阿里模式，现在全球购（导致）假货在全球流窜，监管非常困难，靠政府那点资源根本无力跟这种量级和速度的知识产权问题斗争，阿里构建了一个模式，一有投诉就放到网上，老百姓说它俩相似不相似，说不相似，我就不再往下走了；如果说高度相似，再请大众评委上网评，如果最后争执不下再提到政府去做，95%的知识产权纠纷在这两个环节抹掉了。世界产权组织说“阿里模式”有助于在全球化模式下构筑最佳知识产权保护的法律框架。企业介入了社会管理这个纯粹的政府领域，为什么它需要？它确实等不起，因为不断有假货。

三看政府干预，传统讲政府不要管企业，企业经营活动只要依法依规不应该干预，但现在对企业的干预还是比较多，特别是在网络空间，我个人的观点，网络空间是公共设施，是公共场所，不仅是一个企业自身的经营活动，既然互联网公司一起创造了新的经济体、创造了新的社会，就有责任共同来治理这个社会，所以政府介入企业层次，甚至是介入产品和服务层次进行管制，它不是不当的干预，美国国会询问脸书让它说出来怎样给其它企业授权使用数据。大家知道，《欧洲通用数据管理条例》已经开始实行，在公众和政府的压力下，腾讯在限制未成年人的游戏时间，有很多介入到企业服务层面的管理就是不能照搬工业时代的管理了，晓东（音）同志在这儿，他是互联网领域的专家，也许他不同意，可是我个人觉得，现在互联网就是一个公众社会，不仅仅是一个企业的问题，需要承担一些社会责任。

原有边界的移动还有自然垄断，这个不讲了，比较好理解。所谓垄断必须双重标准，第一你有市场控制力；第二你应知获得了不当利益。现在很多平台、大企业有市场优势和影响力没有问题，但你还没看到它因为这种市场影响力而获得不当收入，它很可能在提供一些免费的收入。当然，免费收入也有它后续的问题，比如浏览有优先顺序的排序，最近谷歌在欧洲打官司也是因为这个问题，你可以免费浏览，但出现的推荐企业是和谷歌有关的企业，或是按照我的算法算出来的企业，但你看不到它对消费者的直接损害，所以现在传统的垄断定义在判断三方四方市场中，大企业控制力对消费者福利的影响还是有些难题要处理的。

刚才我们讲的意思就是希望利用机遇提供更多更好的公共服务，政府的财力、人力都非常有限，公共服务的需求那么大量，在高度联通的社会中，有些服务业是可以商业化、高效、低成本提供的，另外现在“庙堂”和“江湖”的边界在互联网领域中不那么固化，一定要因时因地地治理。要充分利用现在互联互通的时代，以相同或更低成本提供更多更好的公共服务。

这是第一点，边界在移动。

第二，我们讲一下边界模糊的新领域。

一、决策公开，公民有更多知情和参与权来争议意见的边界制定。我在90年代研究产业政策，也是国内比较早地用公共选择理论来做产业政策的，当时我就看到了这本书（《20世纪80年代美国经济政策》），印象特别深刻，这本书里的专家全是参与过美国政府政策制定的，它在第一章开篇讨论时就说了一个观点：80年代以后由于美国政策的讨论，每个人的发言需要公开，甚至需要现场直播。他说讨论的性质在下降，没有人再提会惹怒公众的意见，没有人再去批评别人，每个人只给自己代表的选民去争利益。所以公共问题讨论的本质质量在下降，因为没有人讲真话。这是他们说的，我们当然不是了，当时我对这件事情印象非常深刻。

我说一个例子，这个例子公开报道过，没有保密的问题，也是我亲身经历的一个问题。2010年时我们制定了一个国产鲜乳的标准，那时候大家有孩子印象应该会非常深刻，我是直接从这两个网上摘下来了两段话，公布以后一种观点说，标准为什么这么低？比国外低多了，它有两个主要标准，一个是细菌菌数的含量，一个是蛋白质的含量；另一个观点是，我们国家奶牛都是散养户，如果按照国外标准，基本上七八成的奶牛生产企业要出局，全部进口。

这两个专家一个是南方使用进口鲜奶的制奶企业，一个是北方的鲜奶提供大户，他们各自既有理论也有立场地讨论这个问题。

从我工作的角度它出现了什么问题呢？双方都要求公开参加讨论专家的观点和名字，按照政府信息公开条例，企业和自己生产生产科研有关，可以要求政府公开信息。这个问题公开以后，我说以后专家还能在会议上发言吗？涉及到很多这样的问题，最后我们采取了一个变通的办法，公开了观点，不带专家名，后来经过跟他们的沟通也同意了。社会各界共同讨论来寻求各方利益的平衡点，这可能是非常重要的。

刚才照相，摄影师先喊了一声“把架子都放倒”，没人放，最后喊“你们都上来照吧”，这就是最后大家利益达到一致的办法。

PPP中数据资源的授权，这和我们刚才讲的智慧城市有关，政府积累了巨量数据没有问题，我们也一直在做这个工作，要政府数据公开，社会共享，这个数据既有公共管理的意义，也确实有商业大数据的含义，这样没问题，但它也会带来一个问题，我闺女去美国做交换生，我告诉她，你除了从宿舍到上学的地方，不要乱跑。结果到第三天，我就收到了这么一条短信，如果你关心这个人的行程你就点开看，是Uber的页面，它告诉我你孩子几点几分坐车到了哪儿，是哪个司机，我吓一跳，赶快给她发微信，问她跑那儿干啥？她说你怎么知道我去了？我说短信已经告诉我了。我反复考虑，她一定没有在Uber上注册过任何信息，后来问当地华人师姐，说你在美国使馆签证的时候写了三个紧急联系人，直接就连到了Uber的平台上。

我女儿没干什么坏事，或她没干什么不愿意让我知道的事情，如果是一个先生跑到哪儿去不想让他妻子知道，这不是……当然不一定是不好的事情，公民对信息的使用是没有授权的，这点应不应该，我是提个问题，我觉得这是数据使用的优先还是公民权利许可的优先。这还是美国呢。

现在我们有些事情是把数据交给另外一个企业来评估，不点它的例子了，大的数据平台可以接受政府的委托，评估很多同行业小企业的信誉和风险问题，前段时间医保要异地报销，所有的大保险公司都来找，“我的平台你完全可用，不要一分钱”，但每家都坚定地说，你不能给那个公司用，要不它把数据全拿走了。最后没办法实行，这就是一个数据使用公平性的问题，不再讲了。

三是数据产业发展和个人数据保护，由于欧盟的通用数据条例，相信各位关注公共管理的同事会比较多的知道，我们也不细讲，但在中国现在跟进的人很多，一位互联网大佬说过（经济学家圈注：李彦宏），中国公民对数据的保护并不那么在意，他愿意换取使用数据的便利，引起了很大争议。但最后一条我们再说一句谁也不得罪的话吧，立足我国国情还是要统筹考虑个人信息、技术和商业模式创新竞争效率和产业安全等多个目标，不能走到某一个方面去。

外部性强的新技术监管，原则上讲这个没有大问题，一会儿我看薛澜教授的主题是讲人工智能，其实还有很多领域，比如生命合成，都涉及到伦理和风险管理的问题，公共管理学院在这方面还是很有贡献的，我个人知道的很有限的情况，薛澜教授在很多重要公共政策或公共事件处理中发挥了不可替代的作用。举个例子，前段时间国外期刊国内论文造假的问题，到了处理的关键期薛澜教授写了一个报告，他对这个处理的走向提出了不同建议，基本上扭转了这个方向，使这个事件得到了非常严肃的处理。学者在公共事务中是可以发挥很重要的作用的。

还有一个，人工智能不讲了，比如区块链，我有半年时间陷到了区块链和数字货币里，区块链我大体能想通，它无非是一个更可靠的数据，可以解决很多该做而又很难管理的问题，但数字货币的问题我想了很长时间，确实想不通，有段时间他们以为我想买币，学生给了我一台矿机让我挖币，我主要是想不通这个东西怎么落地、怎么应用，但我直觉的感觉是，商品经济时代我们需要货币这样的一般等价物，数字经济时代有数字资产，应该有一种衡量数字资产价值的东西。至于它叫什么我不知道，但我觉得这个需求应该是非常真实的，而且在将来是不可回避的，现在慢慢也在用，我们有一个最最臭的，在欧洲很差劲的足球队，最近名声大振，为什么？它的老板说我要用比特币发放球队薪酬了，他给的理由是防止勾结赌球，老板是一个比特币大佬，所以在应用，很有意思。

全球公共治理框架如何形成，这也很有意思，今天……，我就不往里走了，但它确实带来了很多挑战。

三，我们讲中国学术界应该作出突出贡献。

首先利用网络数字技术创新公共服务中国有特别大量的实践可以总结提升，四五个月之前那段时间我对网络经济有过一些言论，后来国家信访局的舒晓琴局长还专门有一天给我念叨玉溪的经验，说你说得很对，玉溪现在把信访搞成网络访，效率大大提高，非常快，好像百分之五六十以上的访都是走这个途径。现在“信”很难起作用，只变成了“访”。加上网络以后，可能会降低公民的成本，提高政府的效率。

另外，高度联通时代的公共政策有大量的新问题要研究，其实刚才都点过了，时间快到不多讲了。

最后我还想对刚才褚时建老先生表示一下敬意，刚才褚先生的讲话朴素、真挚而且深刻，非常豁达，我没有机会当面见褚老，听褚老的教诲，借此机会再次向褚老表示我们的敬意！

谢谢各位嘉宾。

来源：经济学家圈、企鹅号